Verpackungsgesetz

Seit dem 1.1.2019 gilt das Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen (Verpackungsgesetz - VerpackG), welches die bis dahin geltende, mehrfach novellierte Verpackungsverordnung (VerpackV) aus dem Jahr 1991 ablöst.

Eine der wesentlichen Neuerungen des VerpackG gegenüber der VerpackV ist, dass nunmehr der kommunale Mitbenutzungsanspruch für die Erfassung von Papier, Pappe und Kartonagen (PPK) detailliert geregelt ist.

Die Mitbenutzung der Erfassung von PPK („seiner Sammelstruktur“) durch die dualen Systeme kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gemäß § 22 Abs. 4 VerpackG gegen ein angemessenes Entgelt verlangen. In gleicher Weise können die dualen Systeme vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verlangen, dass dieser ihnen die Mitbenutzung der Sammelstruktur gestattet. Aber auch der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann verlangen, dass die dualen Systeme gegen ein angemessenes Entgelt die Nichtverpackungsabfälle aus PPK mitsammeln. Die Mitbenutzung der Erfassung von PPK ist in den Abstimmungsvereinbarungen zwischen dem öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger und den dualen Systemen zu regeln.

Wie derartige Regelungen aussehen könnten, kann einem Formulierungsvorschlag der kommunalen Spitzenverbände und des Verbandes kommunaler Unternehmen e. V. (VKU) entnommen werden (Vorschlag zur Gestaltung der Anlage 7 zur „Orientierungshilfe für die Verhandlung der Abstimmungsvereinbarung“).

Gemäß § 22 Abs. 4 VerpackG haben sich die Verhandlungspartner bei der Bestimmung des Mitbenutzungsentgeltes an den in § 9 des Bundesgebührengesetzes (BGebG) festgelegten Gebührenbemessungsgrundsätzen zu orientieren. Der Kostenanteil des Mitbenutzenden bemisst sich nach dem Anteil der PPK-Abfälle des Mitbenutzenden „an der Gesamtmenge der in den Sammelbehältern erfassten Abfälle“ und „kann nach Vorgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers entweder als Masseanteil oder als Volumenanteil berechnet werden“.

Die Höhe des Mitbenutzungsanteiles der dualen Systeme war bereits in der Vergangenheit Streitgegenstand im Rahmen der Verhandlungen der Leistungsverträge. Unverändert werden auch jetzt Diskussionen geführt. Dem vom VKU in Auftrag gegebenen Gutachten der INFA – Institut für Abfall, Abwasser und Infrastruktur-Management GmbH – versuchen gegenwärtig die dualen Systeme ein Gutachten der cyclos GmbH entgegenzustellen. Dabei geht es im Wesentlichen um die nach Meinung der dualen Systeme für die Ermittlung des Kostenanteiles zu berücksichtigende Verpressung der Verpackungen im Sammelfahrzeug (Pressfaktor). Letztendlich ist wohl im Ergebnis der Verhandlungen zu erwarten, dass der Mitbenutzungsanteil der dualen Systeme zukünftig ca. 50 % beträgt und damit deutlich höher als in der Vergangenheit ist (ca. 20–25 %).

Neben der Höhe des Mitbenutzungsanteiles ist für die Bestimmung des angemessenen Mitbenutzungsentgeltes die Ermittlung der für die Erfassung von PPK entstehenden Kosten erforderlich. Die Kostenermittlung hat sich gemäß § 22 Abs. 4 VerpackG an den Regelungen des § 9 des BGebG zu orientieren. Gemäß § 9 Abs. 1 BGebG soll die Gebühr die mit der Leistungserstellung verbundenen Kosten decken (Kostendeckungsgrundsatz). Zur Ermittlung der Gebühr sind die Kosten im Sinne des § 3 Abs. 3 BGebG zugrunde zu legen. Demnach sind die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermittelnden Einzelund Gemeinkosten ansatzfähig (insbesondere Personal- und Sachkosten sowie kalkulatorische Kosten).

In der Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV) werden die Vorgaben des BGebG zur Ermittlung einer kostendeckenden Gebühr konkretisiert. Nach § 2 Abs. 2 AGebV soll die Gebührenberechnung dem „Handbuch zur Kosten- und Leistungsverrechnung in der Bundesverwaltung“ entsprechen. Zu den Kosten der gebührenfähigen Leistung gehören auch kalkulatorische Kosten gemäß § 7 AGebV. Gemäß § 7 Abs. 1 AGebV sind ausschließlich kalkulatorische Versorgungszuschläge, Abschreibungen, Zinsen, Mieten und Wagnisse ansatzfähige Kosten. Zu beachten ist, dass die Regelungen des § 7 AGebV teilweise von den Regelungen des öffentlichen Preisrechtes und der Kommunalabgabengesetze der Bundesländer abweichen, die ansonsten für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger von Relevanz sind.

So besteht die Möglichkeit des Ansatzes kalkulatorischer Abschreibungen auf der Basis der Anschaffungs- und Herstellungskosten oder der Wiederbeschaffungszeitwerte (§ 7 Abs. 3 AGebV). Der Ermittlung der kalkulatorischen Zinsen sind das gebundene Kapital (Anlage- und Umlaufvermögen) und ein kalkulatorischer Zinssatz zugrunde zu legen, der vom Bundesministerium der Finanzen festgesetzt und vom Bundesministerium des Innern im Bundesanzeiger bekannt gemacht wird. Gemäß der Bekanntmachung des kalkulatorischen Zinssatzes nach § 7 Abs. 4 S. 1 der Allgemeinen Gebührenverordnung beträgt dieser seit dem 13.7.2017 2 %.

Gemäß Nr. 4.1.5.4 des „Handbuches zur Kosten- und Leistungsverrechnung in der Bundesverwaltung“ ist der Ansatz kalkulatorischer Wagnisse in Form von Einzelwagnissen möglich, die nicht versichert oder versicherbar sind und damit nicht als Versicherungsaufwendungen in der Kostenermittlung Berücksichtigung finden. Der Ansatz eines Zuschlages für das allgemeine Unternehmerwagnis ist im Gegensatz zu den Regelungen des öffentlichen Preisrechtes damit nicht möglich.

Neben den genannten Regelungen bestehen weitere Regelungen zur Kostenermittlung. Dazu zählen insbesondere Regelungen zur Kostenverteilung (Kostenstellenrechnung, Kostenträgerrechnung, Umlageschlüssel usw.), die eine sachgerechte Ermittlung der für die Leistungserstellung entstehenden Kosten ermöglichen.

§ 22 Abs. 4 VerpackG regelt neben der Mitbenutzung der Erfassung des PPK auch die Verwertung des erfassten PPK. Erfolgt die Verwertung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und die dualen Systeme gemeinsam, sind bei der Ermittlung des Mitbenutzungsentgeltes neben den Verwertungskosten die Erlöse aus der Vermarktung von Papier, Pappe, Kartonagen kostenmindernd zu berücksichtigen. Erfolgt die Verwertung nicht gemeinsam, kann der jeweils die Sammlung Mitbenutzende die Herausgabe seines Masseanteiles verlangen. Die mit der Herausgabe verbundenen Kosten trägt der Mitbenutzende. In Bezug auf die Vermarktungserlöse ist zu beachten, dass diese für die einzelnen Fraktionen stark voneinander abweichen. Wird der Herausgabeanspruch geltend gemacht, ist ggf. ein Wertausgleich zu leisten.

Alle genannten Regelungen werden umfangreiche Diskussionen zwischen den Verhandlungspartnern hinsichtlich des Mitbenutzungsanteiles und des Mitbenutzungsentgeltes auslösen. Neben dem Abschluss der Abstimmungsvereinbarung, die zwar nach der „Orientierungshilfe für die Verhandlung der Abstimmungsvereinbarung“ unbefristet sein soll, jedoch u. a. der regelmäßigen Überprüfung und Verhandlung des Mitbenutzungsanteiles bedarf, sind für den Mitbenutzenden nachvollziehbare Kalkulationen des Mitbenutzungsanteiles zu erstellen, die den Regelungen des BGebG entsprechen.

Wir unterstützen kommunale Aufgabenträger bei Verhandlungen mit den dualen Systemen. Dabei beraten wir aus rechtlicher Sicht in Bezug auf die abzuschließenden Vereinbarungen und aus betriebswirtschaftlicher Sicht bei der Kalkulation der Kosten als Grundlage des Mitbenutzungsentgeltes.